一、前言

“互聯(lián)網(wǎng) +”旨在利用信息技術(shù)的創(chuàng)新成果，將之與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的諸多領(lǐng)域進(jìn)行深度融合，推動(dòng)組織變革、技術(shù)進(jìn)步、效率提升，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力和生產(chǎn)力的發(fā)展，形成以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新要素的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形態(tài) [1]?！盎ヂ?lián)網(wǎng) +”已經(jīng)逐步滲透到眾多實(shí)體領(lǐng)域，衍生出了共享經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新興業(yè)態(tài)，構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

我國高度重視“互聯(lián)網(wǎng) +”的戰(zhàn)略價(jià)值，采取了多方面措施來加快“互聯(lián)網(wǎng) +”發(fā)展進(jìn)程。 2015 年政府工作報(bào)告提出，制定“互聯(lián)網(wǎng) +”行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等與現(xiàn)代制造業(yè)結(jié)合，促進(jìn)電子商務(wù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的健康發(fā)展 [2]?！?span id="7cv38ze8gk" class="candidate-entity-word" data-gid="5463398">國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng) +”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》要求，構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新動(dòng)能，創(chuàng)造新優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步提升“互聯(lián)網(wǎng) +”在各行業(yè)的發(fā)展水平和創(chuàng)新能力。2019 年政府工作報(bào)告指出，打造工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，拓展“智能 +”，為制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)賦能 [3]。經(jīng)過多年的快速發(fā)展，以計(jì)算能力提升為核心依托，以大數(shù)據(jù)應(yīng)用為關(guān)鍵內(nèi)容，通過各類先進(jìn)技術(shù)的融合創(chuàng)新，催生了新一代人工智能（AI）技術(shù) [4]，因而“互聯(lián)網(wǎng) +”正在邁向新的發(fā)展階段——“智能 +”，為傳統(tǒng)行業(yè)和企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了更多途徑 [4~8]。值得注意的是，新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）疫情出現(xiàn)以后，“互聯(lián)網(wǎng) +”技術(shù)在疫情防控、復(fù)工復(fù)產(chǎn)方面發(fā)揮了突出作用。推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng) +”應(yīng)用向縱深發(fā)展是應(yīng)對(duì)后疫情階段考驗(yàn)的優(yōu)先事項(xiàng)，逐步實(shí)現(xiàn)全要素、全產(chǎn)業(yè)鏈、全價(jià)值鏈的產(chǎn)業(yè)連接，充分釋放“互聯(lián)網(wǎng) +”的巨大潛能 [9]。

國家政策支持是“互聯(lián)網(wǎng) +”快速發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，涵蓋了制造、能源、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、醫(yī)療、交通等 20 個(gè)領(lǐng)域 / 行業(yè)、11 個(gè)具體行動(dòng)。文中研究的“互聯(lián)網(wǎng) +”相關(guān)政策，主要是指由中央政府或地方政府發(fā)布的、具有行政或法律約束力文件的總稱，目的是積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng) +”行動(dòng)計(jì)劃，將互聯(lián)網(wǎng)融合到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新業(yè)態(tài)、新模式。面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)發(fā)展環(huán)境和快速變化的科技創(chuàng)新形勢(shì)，按照國家對(duì)“互聯(lián)網(wǎng) +”的新部署、新要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)已有研究成果并在梳理分析后形成一套科學(xué)、規(guī)范、有效的政策體系，成為推進(jìn)實(shí)際應(yīng)用的當(dāng)務(wù)之急。本文以各級(jí)政府出臺(tái)的“互聯(lián)網(wǎng) +”相關(guān)政策為研究對(duì)象，分析政策現(xiàn)狀、剖析存在問題，瞄準(zhǔn)深化發(fā)展目標(biāo)提出措施建議，以期為完善“互聯(lián)網(wǎng) +”發(fā)展政策、健全新興技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)政策體系提供理論參考。

二、“互聯(lián)網(wǎng) +”政策發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)創(chuàng)新系統(tǒng)與政府層面交互的不同類型，可將技術(shù)創(chuàng)新政策目標(biāo)分為任務(wù)導(dǎo)向型和擴(kuò)散導(dǎo)向型兩類 [10]。前者強(qiáng)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新旨在實(shí)現(xiàn)國家設(shè)定的目標(biāo)、增強(qiáng)國際競(jìng)爭(zhēng)力，因此由政府部門集中決策、實(shí)施、評(píng)價(jià)并分配技術(shù)創(chuàng)新資金，優(yōu)先發(fā)展具有戰(zhàn)略價(jià)值性的前沿技術(shù)；后者注重技術(shù)能力向產(chǎn)業(yè)應(yīng)用的拓展，技術(shù)研發(fā)傾向于由行業(yè)協(xié)會(huì)或研究機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，而政府主要通過教育培訓(xùn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化、“產(chǎn)學(xué)研”協(xié)同創(chuàng)新等環(huán)境營造來促進(jìn)新興技術(shù)的發(fā)展?！盎ヂ?lián)網(wǎng) +”行動(dòng)計(jì)劃不僅要構(gòu)筑新型網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，還將與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)深度融合，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng) +”發(fā)展兼具任務(wù)導(dǎo)向和擴(kuò)散導(dǎo)向的雙重特征。

科技創(chuàng)新政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型 [11]，“互聯(lián)網(wǎng) +”相關(guān)政策也可大致分為這 3 類。在研究過程中通過以下渠道獲得政策文本：①在中央和地方政府網(wǎng)站中，以“互聯(lián)網(wǎng) +”為關(guān)鍵詞檢索政策法規(guī)；②在政策數(shù)據(jù)庫“白鹿智庫”中檢索含有“互聯(lián)網(wǎng) +”的政策文件，進(jìn)行結(jié)果核對(duì)和復(fù)查參照。截至 2020 年 6 月，共搜集到由國家出臺(tái)的 43 份“互聯(lián)網(wǎng) +”政策文件，由北京、河北、安徽、山東、浙江、寧夏等?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）出臺(tái)的 140 余份“互聯(lián)網(wǎng) +”政策文件。

（一）初步建立“互聯(lián)網(wǎng) +”政策體系

在中央和部委層面，《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng) +”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》[1]（以下簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)意見”）對(duì)“互聯(lián)網(wǎng) +”政策的制定進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和總體部署。從已經(jīng)出臺(tái)的“互聯(lián)網(wǎng) +”政策來看，相關(guān)部委針對(duì)不同領(lǐng)域的特點(diǎn)和短板，提出了體現(xiàn)領(lǐng)域需求的“互聯(lián)網(wǎng) +”實(shí)施目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施。部委提出的“互聯(lián)網(wǎng) +”政策領(lǐng)域包括智能制造、能源、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、醫(yī)療、交通、監(jiān)管、政務(wù)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、公共服務(wù)、教育、旅游、物流等 20 多個(gè)行業(yè)或領(lǐng)域。從政策目標(biāo)的視角看，任務(wù)導(dǎo)向型的政策較多；從政策工具的視角看，供給型、環(huán)境型、需求型均有涉及。

截至 2019 年 4 月，31 個(gè)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）已經(jīng)制定了“互聯(lián)網(wǎng) +”的相關(guān)政策。其中 29 個(gè)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）直接依據(jù)“指導(dǎo)意見”研究并制定了包括實(shí)施意見、行動(dòng)計(jì)劃等內(nèi)容在內(nèi)的“互聯(lián)網(wǎng) +”政策。地方發(fā)布的“互聯(lián)網(wǎng) +”政策較多響應(yīng)了“指導(dǎo)意見”提及的重點(diǎn)領(lǐng)域；也有部分地方結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)推出具有地方特色政策以更有針對(duì)性地落實(shí)“互聯(lián)網(wǎng) +”行動(dòng)。

（二）主要以試點(diǎn)示范和重大項(xiàng)目工程方式推進(jìn)

在中央和部委層面，“指導(dǎo)意見”明確提出，鼓勵(lì)開展“互聯(lián)網(wǎng) +”試點(diǎn)示范，推進(jìn)區(qū)域化、鏈條化發(fā)展 [1]；支持先行先試自主創(chuàng)新示范區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，積極開展創(chuàng)新政策試點(diǎn)，打造“互聯(lián)網(wǎng) +”生態(tài)體系。有關(guān)部委出臺(tái)的相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域“互聯(lián)網(wǎng) +”行動(dòng)計(jì)劃中，也將開展試點(diǎn)示范作為重點(diǎn)工作。

在地方層面，安徽、遼寧、江蘇、重慶、福建、湖北、河南、山西、黑龍江、青海等?。ㄊ?、自治區(qū)）在各自“互聯(lián)網(wǎng) +”行動(dòng)實(shí)施意見的政策保障方面，均提出支持重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)城市“互聯(lián)網(wǎng) +”的示范試點(diǎn)，培育一批“互聯(lián)網(wǎng) +”示范園區(qū)、示范平臺(tái)和示范企業(yè)，積極申報(bào)國家“互聯(lián)網(wǎng) +”政策創(chuàng)新試點(diǎn)；針對(duì)國家賦予的試點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)，創(chuàng)新體制機(jī)制，破除新興產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、數(shù)據(jù)開放、市場(chǎng)監(jiān)管等方面存在的政策障礙；建立多層次、寬領(lǐng)域的試點(diǎn)示范推廣體系，總結(jié)推廣良好做法和成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮典型示范帶動(dòng)效應(yīng)等措施。北京、浙江、云南等地區(qū)積極對(duì)接國家“互聯(lián)網(wǎng) +”重大工程，開展“互聯(lián)網(wǎng) +”項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)融合創(chuàng)新發(fā)展項(xiàng)目的論證和實(shí)施。

（三）從開放程度較大的行業(yè)拓展到約束程度較高的行業(yè)

在中央和部委層面，“指導(dǎo)意見”將“互聯(lián)網(wǎng)支撐大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的作用進(jìn)一步增強(qiáng)”作為發(fā)展目標(biāo) [1]，并將“互聯(lián)網(wǎng) +”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)設(shè)置為第一項(xiàng)優(yōu)先行動(dòng)；推動(dòng)各類資源的聚集、開放、共享，形成全社會(huì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的濃厚氛圍，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。

在地方層面，北京、天津、上海等 25 個(gè)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）將“互聯(lián)網(wǎng) +”創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新作為優(yōu)先行動(dòng)、專項(xiàng)行動(dòng)或者重點(diǎn)任務(wù)加以推進(jìn)；鼓勵(lì)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，多層次構(gòu)建雙創(chuàng)空間、創(chuàng)客空間和孵化器、加速器等新型互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)，建設(shè)孵化條件好、承載能力強(qiáng)、融創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)服務(wù)為一體的“互聯(lián)網(wǎng) +”雙創(chuàng)示范基地，促進(jìn)眾創(chuàng)、眾包、眾籌、眾扶等模式的發(fā)展。

（四）從政策舉措泛化轉(zhuǎn)向注重實(shí)操性和落地性

在中央和部委層面，“指導(dǎo)意見”整體強(qiáng)調(diào)了從 11 個(gè)方面著手，進(jìn)一步深化互聯(lián)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域的融合發(fā)展，使得互聯(lián)網(wǎng)催生的新業(yè)態(tài)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力，形成網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的新格局?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化“互聯(lián)網(wǎng) + 先進(jìn)制造業(yè)”發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的指導(dǎo)意見》[12] 提出，從夯實(shí)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)、打造平臺(tái)體系、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐、促進(jìn)融合應(yīng)用、完善生態(tài)體系、強(qiáng)化安全保障、推動(dòng)開放合作 6 個(gè)方向來深化互聯(lián)網(wǎng)和先進(jìn)制造業(yè)的融合發(fā)展；相關(guān)政策更加具體化，實(shí)操性凸顯?！豆I(yè)和信息化部辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)移動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)（NBIoT）建設(shè)發(fā)展的通知》[13]，正是在打牢網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)的層面上提供了細(xì)化的配套政策。政策體系逐步深入，由宏觀指導(dǎo)到聚焦發(fā)展、再到精準(zhǔn)落地，推進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)了由政策舉措泛化向注重實(shí)操性和落地性的轉(zhuǎn)變。

在地方層面，《山西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)山西省“企業(yè)上云”行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020 年）的通知》[14] 以制定差異化的“企業(yè)上云”策略為重點(diǎn)，首先在中小微企業(yè)開展云計(jì)算的初級(jí)應(yīng)用；通過“移動(dòng)化”“互聯(lián)網(wǎng)化”“智能化”等途徑，逐步在大中型企業(yè)開展云計(jì)算深度應(yīng)用，推動(dòng)《山西省人民政府關(guān)于深化“互聯(lián)網(wǎng) + 先進(jìn)制造業(yè)”發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的實(shí)施意見》的有效落地?！短旖蚴修r(nóng)村工作委員會(huì)關(guān)于印發(fā)關(guān)于落實(shí)“互聯(lián)網(wǎng) +”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實(shí)施“三網(wǎng)聯(lián)動(dòng)”工程實(shí)施方案的通知》[15] 提出，以實(shí)施“三網(wǎng)聯(lián)動(dòng)”工程（“物聯(lián)網(wǎng) +”“電商網(wǎng) +”“信息網(wǎng) +”農(nóng)業(yè)）為重點(diǎn)，貫徹《關(guān)于印發(fā)〈“互聯(lián)網(wǎng) +”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)三年行動(dòng)實(shí)施方案〉的通知》精神，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“互聯(lián)網(wǎng) +”行動(dòng)有效落地。《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于加快構(gòu)建全省綜合交通運(yùn)輸體系的意見》[16]，通過搭建“五大信息平臺(tái)”，逐步實(shí)現(xiàn)智慧交通，大力提升信息化服務(wù)水平，在微觀層面上深化“互聯(lián)網(wǎng) +”智慧交通，體現(xiàn)了政策推進(jìn)到地方的落地性和實(shí)操性。

三、“互聯(lián)網(wǎng) +”政策供給的主要問題及成因分析

（一）“互聯(lián)網(wǎng) +”中央政策文件存在碎片化現(xiàn)象

在“互聯(lián)網(wǎng) +”發(fā)展的初期階段，國家政策以任務(wù)導(dǎo)向?yàn)橹鳎傮w目標(biāo)較多偏向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)調(diào)技術(shù)性和產(chǎn)業(yè)性，相關(guān)業(yè)務(wù)與工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、科學(xué)技術(shù)部等相關(guān) [17]。負(fù)責(zé)領(lǐng)域推進(jìn)工作的相關(guān)部門先后制定出臺(tái)了一系列政策文件，文件發(fā)布頻率較高；部分內(nèi)容之間出現(xiàn)了一定程度的重疊現(xiàn)象，部分文件的延續(xù)性和針對(duì)性不強(qiáng)。例如，“互聯(lián)網(wǎng) +”相關(guān)政策文件 [12,18,19] 均對(duì)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展提出了意見要求，且內(nèi)容具有一定程度的相似性，導(dǎo)致地方在執(zhí)行落實(shí)的過程中出現(xiàn)了顧此失彼、疲于應(yīng)付的現(xiàn)象 [20]。造成上述問題的可能原因有 3 點(diǎn)。

一是“互聯(lián)網(wǎng) +”政策制定的碎片化。相關(guān)政策制定主體對(duì)信息的整合水平以及對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的認(rèn)知各不相同，對(duì)“互聯(lián)網(wǎng) +”政策進(jìn)行可操作性審查的標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。各主體之間缺乏充分的協(xié)同合作，造成“互聯(lián)網(wǎng) +”政策制定過程中資源的重復(fù)與浪費(fèi) [21]。

二是“互聯(lián)網(wǎng) +”政策執(zhí)行的碎片化。政府機(jī)構(gòu)根據(jù)功能的不同來分設(shè)部門與崗位，執(zhí)行“互聯(lián)網(wǎng) +”政策各部門的功能、職責(zé)、績(jī)效等各不相同；而大多“互聯(lián)網(wǎng) +”的相關(guān)事務(wù)需要各部門共同參與承擔(dān)，有些部門過度固守功能邊界，導(dǎo)致“互聯(lián)網(wǎng) +”政策的執(zhí)行權(quán)在不同層級(jí)之間的配置不甚合理 [22]。

三是“互聯(lián)網(wǎng) +”政策評(píng)估的碎片化。“指導(dǎo)意見”出臺(tái)以后，我國尚未在評(píng)估“互聯(lián)網(wǎng) +”政策實(shí)施效果方面形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，合理評(píng)價(jià)方法和規(guī)范評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)明顯缺失。有關(guān)部門對(duì)評(píng)估工作的管理力度不夠，某些評(píng)估人員的業(yè)務(wù)能力還難以勝任評(píng)估工作要求。在多種因素的綜合作用下，“互聯(lián)網(wǎng) +”政策評(píng)估工作得不到落實(shí)，沒有起到應(yīng)有的督促作用。

（二）“互聯(lián)網(wǎng) +”地方政策文件同質(zhì)化現(xiàn)象普遍

共有 29 個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）直接依據(jù)“指導(dǎo)意見”研究制定了省級(jí)層面的“互聯(lián)網(wǎng) +”政策文件。部分文件照搬“指導(dǎo)意見”內(nèi)容，出現(xiàn)了地方政策與中央文件“一般粗”，區(qū)域間政策差異化不明顯等現(xiàn)象。例如，河北省、山西省、云南省、陜西省提出了與“指導(dǎo)意見”完全相同的發(fā)展目標(biāo)，黑龍江省和陜西省提出了與“指導(dǎo)意見”完全相同的重點(diǎn)行動(dòng)。

從政策工具角度分析，地方政策同質(zhì)化現(xiàn)象主要表現(xiàn)為兩種類型：縱向同質(zhì)化，即一些地方政府并未充分考慮自身的比較優(yōu)勢(shì)，政策部分內(nèi)容基本照搬中央政策內(nèi)容；橫向同質(zhì)化，即一些地方機(jī)械地參照有經(jīng)驗(yàn)的地方出臺(tái)的政策，同時(shí)簡(jiǎn)單復(fù)制原來的成功做法 [23]，使得出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策高度相似。造成上述問題的可能原因有兩點(diǎn)。

一是部分地區(qū)盲目圍繞“指導(dǎo)意見”的重點(diǎn)領(lǐng)域開展相關(guān)工作。沒有充分論證地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和區(qū)域生產(chǎn)要素稟賦，均將“指導(dǎo)意見”的重點(diǎn)領(lǐng)域作為地區(qū)性“互聯(lián)網(wǎng) +”政策的核心內(nèi)容。由于忽略基礎(chǔ)、缺乏特色，導(dǎo)致政策落實(shí)受到阻礙。例如，偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然滯后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對(duì)智能產(chǎn)品的認(rèn)知程度相對(duì)較低，農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)資源利用效率不高，數(shù)據(jù)分割現(xiàn)象較為突出，導(dǎo)致“互聯(lián)網(wǎng) +”智慧農(nóng)業(yè)仍然滯留在示范階段 [24]。

二是地方政策的制定與實(shí)施過程缺乏有效引導(dǎo)。雖然“指導(dǎo)意見”明確了“互聯(lián)網(wǎng) +”政策制定的主要方向，但是一些地方在制定“互聯(lián)網(wǎng) +”政策的過程中缺乏中央、地方之間的協(xié)同，地方之間也缺少互動(dòng)，導(dǎo)致地區(qū)性“互聯(lián)網(wǎng) +”政策的重點(diǎn)領(lǐng)域趨同、個(gè)性化發(fā)展特征不明顯。

（三）實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng) +”政策的主要任務(wù)不明確

一些地方在推進(jìn)落實(shí)“互聯(lián)網(wǎng) +”政策的過程中，對(duì)政策的解讀不透徹，未能充分領(lǐng)悟政策的本質(zhì)精神，造成實(shí)踐走樣的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；一些地方在“時(shí)髦概念”的驅(qū)使下，以加速園區(qū)建設(shè)或構(gòu)建試點(diǎn)為任務(wù)目標(biāo)，建設(shè)種類繁多的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)或創(chuàng)業(yè)園區(qū)。表面上看成果“遍地開花”、成效顯著，實(shí)則出現(xiàn)供需失衡的局面；政策執(zhí)行與政策制定脫節(jié)而達(dá)不到政策的本意，有時(shí)政策的錯(cuò)誤執(zhí)行甚至?xí)鸸姷恼`解 [25,26]。造成上述問題的可能原因有 3 點(diǎn)。

一是部分地方對(duì)政策頂層設(shè)計(jì)的理解不到位。盡管大部分地區(qū)制定了與“指導(dǎo)意見”相應(yīng)的“互聯(lián)網(wǎng) +”政策文件，但頂層宣貫缺失，加之一些地區(qū)缺少與本地實(shí)際基礎(chǔ)條件和發(fā)展情況的結(jié)合，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng) +”行動(dòng)落實(shí)的主要任務(wù)不明確。

二是政策發(fā)布頻率偏高?！爸笇?dǎo)意見”發(fā)布后，部委層面又印發(fā)了一系列涉及“互聯(lián)網(wǎng) +”的政策文件，地方政府部門受限于處理新興事物的人力、精力和認(rèn)知，出現(xiàn)了疲于應(yīng)對(duì)新政策、無暇顧及老政策的局面。

三是缺乏相關(guān)金融政策的支持。國內(nèi)很多中小企業(yè)存在融資難的問題，企業(yè)在貸款到期時(shí)多半是通過社會(huì)途徑籌措還貸資金，成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)沉重等因素在一定程度上制約了企業(yè)開展“互聯(lián)網(wǎng) +”投資建設(shè)的積極性，進(jìn)而阻礙了“互聯(lián)網(wǎng) +”政策的落地實(shí)施。

（四）“互聯(lián)網(wǎng) +”政策實(shí)施缺乏有效評(píng)估

從地方制定的“互聯(lián)網(wǎng) +”政策來看，較為突出的問題是政策的評(píng)估目標(biāo)和評(píng)價(jià)體系有所缺失，導(dǎo)致政策推進(jìn)的不確定性凸顯，效果不明晰，難以直觀判斷好壞。另外，“互聯(lián)網(wǎng) +”政策的快速迭代，使得各地出現(xiàn)不會(huì)評(píng)估、無暇評(píng)估、沒有評(píng)估機(jī)制、評(píng)估無法轉(zhuǎn)化等現(xiàn)實(shí)問題。造成上述問題的可能原因有兩點(diǎn)。

一是前期沒有對(duì)“互聯(lián)網(wǎng) +”政策的科學(xué)性、可行性進(jìn)行充分評(píng)估。地方在設(shè)計(jì)區(qū)域性“互聯(lián)網(wǎng) +”政策時(shí)缺乏驗(yàn)證調(diào)研，政策的科學(xué)性不足，甚至違背事物發(fā)展規(guī)律，表現(xiàn)出來與具體情況的不相適應(yīng) [26]。

二是后期未能對(duì)“互聯(lián)網(wǎng) +”政策的實(shí)施效果進(jìn)行跟進(jìn)評(píng)估?！爸笇?dǎo)意見”出臺(tái)后，各地均出臺(tái)了相關(guān)政策以推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng) +”行動(dòng)的落地實(shí)施，多數(shù)地方也在保障措施中提出要抓緊出臺(tái)各個(gè)行業(yè)的專題行動(dòng)計(jì)劃。但是在政策推進(jìn)過程中，常常退化成了無監(jiān)督、無評(píng)估、無獎(jiǎng)懲的“三無”工作 [27]。

（五）“互聯(lián)網(wǎng) +”治理機(jī)制有所欠缺

隨著“互聯(lián)網(wǎng) +”政策的不斷推進(jìn)，在驅(qū)動(dòng)各行業(yè)智能化轉(zhuǎn)型、提升創(chuàng)造力的同時(shí)，也伴生了知識(shí)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)歸屬等新問題。此外，共享單車、網(wǎng)約車等引發(fā)的公共服務(wù)及安全問題趨于顯現(xiàn)，這對(duì)“互聯(lián)網(wǎng) +”相關(guān)領(lǐng)域的治理機(jī)制提出更高要求，但目前相關(guān)治理機(jī)制還比較欠缺。造成上述問題的可能原因有 3 點(diǎn)。

一是侵權(quán)成本低、維權(quán)成本高，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保障力度不夠?！盎ヂ?lián)網(wǎng) +”的生態(tài)環(huán)境具有很高的開放性，企業(yè)創(chuàng)新成果很容易被模仿抄襲且成本極低，而權(quán)益歸屬企業(yè)在維權(quán)取證過程中需投入高昂成本，導(dǎo)致相關(guān)企業(yè)發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng) +”的積極性不高。

二是數(shù)據(jù)權(quán)益歸屬不夠清晰。數(shù)據(jù)是推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng) +”發(fā)展的重要資源，與企業(yè)的核心利益緊密相關(guān)，然而數(shù)據(jù)權(quán)屬問題遲遲未納入法律保護(hù)范圍。如果不能通過制定規(guī)則來確定數(shù)據(jù)所有權(quán)、數(shù)據(jù)整合原則、數(shù)據(jù)安全范疇等內(nèi)容，“互聯(lián)網(wǎng) +”行動(dòng)的落地實(shí)施將會(huì)面臨消極對(duì)待，甚至極大的阻力。

三是現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)新模式、新業(yè)態(tài)的約束仍顯不足。以共享單車為例，2017—2018 年我國共享單車市場(chǎng)呈井噴式增長(zhǎng)，伴生了共享單車的亂停亂放等不良現(xiàn)象，引發(fā)了相應(yīng)的社會(huì)問題。政府部門亟需妥善制定法律法規(guī)來促進(jìn)共享單車市場(chǎng)的有序發(fā)展。

四、對(duì)策建議

結(jié)合地方實(shí)際以及整體國情，需從政策的制定、執(zhí)行、成效等方面著手，探索形成制定系統(tǒng)化、執(zhí)行協(xié)同化、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化的“互聯(lián)網(wǎng) +”政策體系；推動(dòng)單一政策向多元化政策轉(zhuǎn)變，選擇性政策向功能性政策轉(zhuǎn)變，通過人員、資金、安全等要素資源的綜合保障來推進(jìn)政策的順利實(shí)施。

（一）健全“互聯(lián)網(wǎng) +”政策制定的系統(tǒng)化機(jī)制

一是健全多部門協(xié)作體系，明確政策制定責(zé)任人的管控機(jī)制。通過多個(gè)部門協(xié)作來避免政策制定過程中存在的偶然性和片面性，確保責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，促使其認(rèn)真履行政策制定的職責(zé)。同步實(shí)行利益相關(guān)群體的批評(píng)權(quán)、建議權(quán)等。

二是健全多元化的政策制定參與機(jī)制。通過建立便捷有效的參與途徑，鼓勵(lì)公眾參與“互聯(lián)網(wǎng) +”政策的制定過程。

三是構(gòu)建符合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的人才引入體系。鼓勵(lì)和吸收專業(yè)人才，為建立系統(tǒng)化的“互聯(lián)網(wǎng) +”政策體系提供高端智力支持。

（二）完善高效協(xié)同的“互聯(lián)網(wǎng) +”政策推進(jìn)工作機(jī)制

一是建立跨部門聯(lián)合工作機(jī)制，打破部門間的工作壁壘?！盎ヂ?lián)網(wǎng) +”政策落地實(shí)施涉及到多個(gè)部門的，建議設(shè)立“一把手”工程，統(tǒng)籌推進(jìn)政策實(shí)施；各執(zhí)行主體加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，以積極主動(dòng)聯(lián)合的形式來共同執(zhí)行好“互聯(lián)網(wǎng) +”政策。

二是深化行政管理體制改革。明晰中央和地方、上級(jí)和下級(jí)之間在“互聯(lián)網(wǎng) +”政策推進(jìn)方面關(guān)系，建立分級(jí)分類的協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)政策執(zhí)行更好向協(xié)調(diào)化轉(zhuǎn)變。

三是督促“互聯(lián)網(wǎng) +”政策執(zhí)行。建立科學(xué)有效的“互聯(lián)網(wǎng) +”政策監(jiān)督機(jī)制，定期開展運(yùn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估評(píng)價(jià)。優(yōu)化“互聯(lián)網(wǎng) +”公共服務(wù)，完善政府績(jī)效考核機(jī)制，激發(fā)相關(guān)部門工作熱情，切實(shí)保障“互聯(lián)網(wǎng) +”政策的推進(jìn)成效。

（三）豐富對(duì)“互聯(lián)網(wǎng) +”行動(dòng)的財(cái)政稅收金融支持方式

一是逐步完善層次化的資本市場(chǎng)，充分激活市場(chǎng)活力。通過降低金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻來提升競(jìng)爭(zhēng)氛圍，鼓勵(lì)中小銀行或其他民營資本金融機(jī)構(gòu)對(duì)中小企業(yè)的支持。加快發(fā)展私募資本市場(chǎng)，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)板管理機(jī)制，提升資本市場(chǎng)活力。

二是通過創(chuàng)新金融服務(wù)來轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)貸款方式。采用供應(yīng)鏈金融等新型融資模式，推動(dòng)銀行將核心企業(yè)和上下游企業(yè)聯(lián)系在一起，統(tǒng)籌提供金融服務(wù)；降低中小企業(yè)融資難的程度，惠及供應(yīng)鏈上下游的中小企業(yè)。

三是有序推進(jìn)擔(dān)保公司創(chuàng)新發(fā)展。政府穩(wěn)定支持擔(dān)保機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)擔(dān)保公司的專業(yè)化、商業(yè)化發(fā)展。在完善擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的同時(shí)，建立健全再擔(dān)保體系。

（四）建立“互聯(lián)網(wǎng) +”法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系

一是加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度。建設(shè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易和服務(wù)平臺(tái)，建立資源共享和利益分配機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)管理體系。實(shí)施對(duì)創(chuàng)新成果的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)跨境糾紛的法律援助。完善“互聯(lián)網(wǎng) +”法律法規(guī)來規(guī)范網(wǎng)絡(luò)服務(wù)秩序，提高違法成本以遏制侵權(quán)行為。

二是推進(jìn)大數(shù)據(jù)立法進(jìn)程。彌補(bǔ)數(shù)據(jù)權(quán)屬界定的立法空白，確保數(shù)據(jù)提供方和數(shù)據(jù)需求方的合法權(quán)益，為化解數(shù)據(jù)權(quán)屬糾紛提供法律依據(jù)。

三是完善“互聯(lián)網(wǎng) +”治理機(jī)制。堅(jiān)持包容審慎的監(jiān)管原則，探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方主體共同參與的“互聯(lián)網(wǎng) +”治理機(jī)制。完善對(duì)“互聯(lián)網(wǎng) +”相關(guān)行業(yè)發(fā)展的過程指導(dǎo)和事后監(jiān)管。

四是強(qiáng)化“互聯(lián)網(wǎng) +”安全建設(shè)。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng) +”相關(guān)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性立法，制定修訂“互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法”等行政法規(guī)，提升網(wǎng)絡(luò)信息安全保障能力。針對(duì)“互聯(lián)網(wǎng) +”管理需求，完善司法解釋和政策解讀，提高現(xiàn)有法律法規(guī)適用性，保持對(duì)網(wǎng)絡(luò)違法犯罪識(shí)別、取證、聯(lián)動(dòng)查處等方面的工作力度。